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Volume V - V Concorso 1962. La regolamentazione edilizia, a cura di Francesco Cuccia, F.A.D.R., Roma 1965.

All'inizio degli anni sessanta, complice il boom economico italiano ed il conseguente sviluppo delle costruzioni, venne al pettine in maniera eclatante l'incongruenza del doppio binario su cui avevano proceduto per un secolo senza mai incontrarsi - anzi allontanandosi per divergenze parallele, parafrasando la dialettica politica dell'epoca – le due discipline sorelle che dovrebbero essere alla base di qualsiasi sviluppo urbano. La materia dei piani regolatori e quella dei regolamenti edilizi.
Nel 1865, immediatamente dopo la costituzione del Regno d'Italia e prima della presa di Roma, due delle iniziative legislative del nuovo Regno avevano infatti trattato le materie in questione: la legge 25 giugno 1865 n. 2359, nell'ambito del più "sentito" tema delle espropriazioni per pubblica utilità, trattò dei piani regolatori edilizi e dei piani regolatori di ampliamento, mentre la legge 20 marzo 1865, n. 2248, nello stabilire l'ordinamento delle amministrazioni comunali e provinciali, affidò ai comuni la facoltà di deliberare regolamenti edilizi, di igiene e di polizia urbana.
In pratica, fin dalla formazione del nuovo Stato unitario il legislatore tenne a separare le due normative, assoggettando la materia urbanistica, per il suo più generale interesse pubblico, all'Amministrazione dei Lavori Pubblici - "sentiti" gli altri Ministeri interessati - e lasciando la "vile" materia dello ius aedificandi, meno interessante dal punto di vista pubblico, alla competenza locale. Ovvio che, per quasi cento anni - stante la secolare tradizione dei comuni italiani che aveva portato a radicare nella coscienza dei singoli il sentimento di cittadinanza, più come senso di appartenenza comunale che nazionale - fra i due istituti, il cittadino e l'amministratore locale abbiano sentito in maniera più forte quello del regolamento edilizio che non quello del Piano regolatore urbanistico. L'autorità centrale era lontana; i problemi e i discorsi su un vago e sconosciuto superiore interesse pubblico, da questa esposti, erano difficilmente comprensibili nei centri grandi, medi o piccoli dove, per secoli, si era combattuto per la mera sopravvivenza. Non può stupire, quindi, che i pochi piani regolatori, emanati in base alla legge n. 2359/1865 o ad altre leggi speciali, ebbero scarsa applicazione, tanto da costringere il legislatore, a fronte di una insufficiente normativa comunale, ad intervenire spesso con provvedimenti di natura settoriale. Provvedimenti di per sé opportuni e ben congegnati, tanto da essere tuttora in vigore, ma ancora una volta mancanti di quella visione unitaria che la realtà urbanistica e la gestione della sua complessità imporrebbero.

A tale proposito basti ricordare: il Testo Unico delle leggi sanitarie del 1934 (tuttora testo di base e di riferimento per la dichiarazione di abitabilità degli edifici residenziali ed agibilità per i luoghi di lavoro e spesso di intralcio nell'applicazione delle nuove tecnologie), le due leggi del 1939 in materia di tutela dei beni artistici, storici ed ambientali, la legge del 1935 per le costruzioni in zone sismiche e tante altre.
Nel 1942, la "legge urbanistica", per la prima volta, tentò di dare un assetto alla frammentazione multidisciplinare che si era creata, affermando l'interdipendenza del tutto con l'ordinamento urbanistico, in un tentativo di unitarietà ed organicità più aderente alle esigenze poste dalla gestione della complessità, propria della specificità urbana.

La legge, tuttavia, riuscì a dare una risposta soltanto parziale a questa esigenza di interdisciplinarietà, lasciando ancora una volta a se stanti i tradizionali limiti ed obblighi che costituiscono il diritto edilizio. In particolare, la nuova legge entrò nel merito della "regolamentazione edilizia" inserendola nel quadro della disciplina urbanistica, attribuendo al Ministero dei LL. PP. il potere di approvazione dei regolamenti edilizi comunali - sentito anche il Ministero degli Interni - definendo una disciplina unitaria a livello nazionale per il rilascio della licenza edilizia ed allargando, contemporaneamente, il campo d'azione dei comuni sprovvisti di Piano regolatore nel permettere loro di includere nel regolamento edilizio un programma di fabbricazione che indicasse le principali direttrici di espansione e precisasse i principali tipi edilizi da realizzare in ogni zona urbana.
"... per tutto il resto la legge rimase ancorata alle materie previste nel Regolamento del 1911: altezze dei fabbricati e distacchi da quelli vicini e dal filo stradale, ampiezza e formazione dei cortili; estetica e decoro dei fabbricati; tutela della pubblica incolumità durante l'esecuzione dei lavori; uso del suolo e del sottosuolo pubblico, ecc. Sono questi i tradizionali limiti ed obblighi che, in correlazione alle norme del Codice Civile (art. 871 e 872), costituiscono il diritto edilizio, al quale, pur con i perfezionamenti in seguito apportati, rimangono estranei quegli istituti che, come le lottizzazioni, i consorzi edilizi, le rettifiche di confine, avrebbero potuto essere compresi nella regolamentazione edilizia, rendendo così possibile quel processo evolutivo ispirato ad una connessione col dispositivo urbanistico posto a base della nuova legge, alla funzione sociale della proprietà, ai progressi della tecnica." (Tratto dall'introduzione al quinto volume della collana Studi Urbanistici a cura di Enrico Cuccia).
La mancanza di un regolamento di attuazione per una completa applicazione della legge urbanistica, infine, fece sì che i comuni, anche i più volenterosi, siano rimasti privi di direttive fondamentali per la formazione di regolamenti edilizi, tanto che gli 8.200 comuni italiani agirono ognuno per conto proprio, con proprie misure e propri criteri. Situazione che, sul piano pratico, portò ad uno sviluppo edilizio caratterizzato dall'uso e l'abuso costante delle convenzioni con i privati, finalizzate al massimo sfruttamento delle aree disponibili con risultati, solo in alcuni casi positivi, ma assai più spesso patologicamente segnati dagli interessi speculativi sulle aree.

In circa cinquant'anni la materia, con tutte le sue contraddizioni, era ormai giunta al redde rationem e le numerose e pressanti necessità, legate al riordino urbanistico-edilizio in un periodo di impetuoso sviluppo edilizio, aveva posto sul tappeto la questione sotto forma di diversi progetti di legge in cui si cercava di inglobare la regolamentazione edilizia nel più generale istituto della pianificazione urbanistica. In questo quadro, per molti assai confuso, la Fondazione Della Rocca ritenne di proporre il problema della regolamentazione edilizia, quale tema del bando del suo quinto Concorso Nazionale per monografie, chiedendo ai partecipanti di focalizzare la questione "nei suoi aspetti concreti di disciplina delle attività costruttive, di mezzo di difesa del volto delle città e del paesaggio, di potenziamento dei valori tecnologici, ambientali ed umani delle abitazioni. Raccogliere trattazioni scientifiche sui problemi fondamentali che un moderno regolamento edilizio deve affrontare nello spirito delle più generali norme di piano regolatore. Le trattazioni devono tenere conto, fra l’altro, anche alla luce delle più recenti esperienze italiane e straniere, dell'influenza che un regolamento può esercitare sullo sviluppo, sulla tessitura e sulle condizioni ambientali dei centri abitati, anche se sprovvisti di piano regolatore e, soprattutto, della necessità di assicurare, a mezzo di idonee prescrizioni, le migliori condizioni di vita familiare." (Tratto dal testo del bando di concorso). Il tema e la sua attualità non potevano essere puntualizzati in modo migliore.

 

 
     
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